Published by Suara Pembaruan Newspaper
Monday, 26 October 2009
http://www.suarapembaruan.com/index.php?detail=News&id=11369
oleh
Oce Madril
Peneliti Hukum Pusat Kajian Antikorupsi FH UGM,
Master Student Law and Governance Program, Nagoya University, Jepang
Anggota Dewan Perwakilan Rakyat periode 2004-2009 telah resmi bekerja. DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat memiliki kedudukan yang sangat penting dalam sistem demokrasi. Terutama bagi negara-negara yang sedang berada dalam transisi demokrasi. Alan R. Ball dan Guy Peters dalam bukunya Modern Politics and Government (2000), memberikan catatan bahwa kehadiran lembaga parlemen yang kuat dan efektif sangat menentukan kualitas dan proses konsolidasi demokrasi. Terkait dengan itu, Ball dan Peters menyatakan, fungsi legislasi merupakan élan vital fungsi parlemen yang dapat menentukan arah haluan demokrasi.
Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, fungsi legislasi senantiasa mengalami dinamika. Sebelum perubahan UUD 1945, kewenangan legislasi berada di tangan presiden (eksekutif). Pascareformasi, melalui amendemen UUD 1945, kewenangan tersebut diberikan kepada DPR. Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 20A Ayat 1 bahwa salah satu fungsi yang dimiliki oleh DPR adalah fungsi legislasi, selain fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.
Ketentuan ini secara jelas menyebutkan perubahan paradigma konstitusi bahwa pendulum kekuasaan legislasi mengalami pergeseran dari kekuasaan presiden menjadi kekuasaan DPR. Pergeseran kekuasaan ini tidak hanya menimbulkan implikasi mendasar dalam proses pembentukan UU, tetapi sekaligus menunjukkan posisi strategis DPR dalam pembuatan UU. DPR menjadi lembaga yang sangat menentukan dalam peran-peran pembentukan UU. Dengan demikian, kualitas sebuah UU dipengaruhi oleh kinerja dan performa DPR dalam menjalankan fungsi legislasinya. Karena konstruksi berpikir seperti ini, jika ada UU yang kualitasnya, baik dilihat dari proses pembentukan maupun substansinya, tidak seperti yang diharapkan, sangat wajar jika banyak pihak menuding DPR sebagai yang paling bertanggung jawab.
Undang-undang yang berkualitas memang dibutuhkan untuk menata pembaruan (reformasi) di berbagai bidang. Tetapi, seringkali alih-alih menjadi instrumen penting untuk mengakselerasi reformasi, produk UU yang dihasilkan DPR malah menimbulkan situasi chaos dan ketidakpastian hukum. Tak jarang, berbagai UU terlihat tumpang-tindih, disharmoni, paradoks antara satu dan yang lain, bahkan bertentangan dengan semangat reformasi. Tingginya tingkat pengajuan judicial review ke Mahkamah Konstitusi (MK) dengan permintaan pembatalan sejumlah UU, merupakan salah satu indikator penting gagalnya DPR merumuskan UU yang berkualitas dan konstitusional.
Pada 2004 hingga 2009, MK menguji permohonan pembatalan sebanyak 152 UU. Selain itu, hasil penelitian Pusat Kajian Antikorupsi Fakultas Hukum UGM menemukan, selama 2004-2009, dari 284 RUU yang dicanangkan dalam Prolegnas yang diselesaikan DPR hanya 197 RUU atau sekitar 69,85 persen. Undang-undang yang dihasilkan DPR pun berkutat pada soal pemekaran daerah, yakni sekitar 30 persen. Padahal, pemekaran daerah dinilai sebagai salah satu pembawa virus korupsi ke daerah. Sementara UU yang mengatur tentang pemberantasan korupsi dan penciptaan pemerintahan yang baik menempati urutan terbawah, yakni hanya 12 UU (6 persen).
Benahi Legislasi
Untuk meningkatkan kualitas produk legislasinya, DPR harus segera melakukan perbaikan. Saat ini, DPR belum memiliki perangkat untuk menyusun naskah RUU dalam jumlah yang besar, sebagaimana yang dimiliki oleh pemerintah. Semestinya, sumber-sumber yang dimiliki DPR dalam proses penyusunan UU berimbang dengan apa yang dimiliki pemerintah. Paling tidak, DPR dapat memaksimalkan keberadaan badan legislasi. Lembaga ini harus diperkuat dengan tenaga ahli dalam pembuatan naskah UU (legal drafting) yang meliputi berbagai bidang keahlian. Lembaga inilah yang diharapkan berperan aktif menyiapkan naskah RUU secara teknis, sehingga dapat mengakselerasi pembahasan sebuah RUU. Kemudian, DPR harus berhenti menggunakan mekanisme ’studi banding’ ke luar negeri sebagai satu-satunya cara untuk menyusun RUU. Melibatkan kalangan profesional, akademisi, dan kelompok civil society lainnya dalam perancangan undang-undang merupakan cara efektif untuk meningkatkan kualitas UU.
Yang penting juga diperhatikan adalah kualitas komitmen partai-partai politik beserta komitmen para anggota secara individual yang duduk di DPR. Relatif buruknya kualitas komitmen para politisi parpol dalam mengagendakan pemerintahan yang bersih, demokratis, transparan, dan akuntabel menjadi penyebab rendahnya kualitas produk legislasi DPR. Kualitas DPR tak bisa dipisahkan dari kualitas komitmen parpol yang lolos ke Senayan. Apabila partai-partai politik di DPR tidak memiliki agenda perubahan legislasi yang positif, maka kinerja legislasi DPR yang baru tidak akan lebih baik dari DPR periode sebelumnya.
Tantangan terberatnya adalah politisi DPR harus mampu mengurangi perilaku yang bersifat transaksional-koruptif serta menghindari conflict of interest dalam setiap pembahasan RUU. Jika tidak, kualitas produk legislasi DPR baru tak akan jauh beda dari legislator sebelumnya. Dan mungkin, harapan akan munculnya sebuah UU yang berkualitas dan responsif terhadap persoalan rakyat tak akan bisa diraih.
